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六个问题,读懂全球气候变化治理

2017年8月30日,清华-布鲁金斯公共政策研究中心,在清华大学主办“维护《巴黎协定》工作方案进程:机遇与挑战”主题研讨会。《巴黎协定》特设工作组(APA)联合主席、新西兰外交和贸易部气候变化执行大使Jo Tyndall与北京大学国际关系学院教授、北京大学国际组织研究中心主任张海滨进行了对话。下面是两位嘉宾关于国家自主贡献、次国家行为体在气候变化中的作用、气候问题南南合作以及联合国在气候问题上的地位等六个话题的真知灼见,听听他们如何睿智地回答听众的提问。

——编者按——

问题一

我们应如何看待NDC各国自己决定的贡献额和《巴黎协定》把升温控制在1.5摄氏度之内目标间的差距?怎么去评判不同国家的表现、他们的行动和承诺,是否能够达到《巴黎协定》总体预期?

Jo Tyndall

各国自主贡献早在《巴黎协定》之前就提出了,那个时候既没有指南也没有规则,如果特设工作组能够成功地制定出指南和一些参数,并且如果这些参数得到执行并代替NDC,就可以更清楚地体现其贡献。第二,《巴黎协定》里面已经包含了一个很好的机制,允许各国去自己采取行动。我们的成员国应该随着时间的推移不断地制定更宏大的目标,已经提出来的国家自主贡献要增加。

齐晔

有人可能认为“各国自主贡献”听起来太宽松了,到底有没有法律约束力呢?如果说NDC得到了接受——我们也知道各个国家确实是在努力改进,但是对未来的承诺也是由各国自己来做出的,那这是否仍然具有法律约束力?

Jo Tyndall

法律约束力是根据协定的条款来决定的,其实各国自主贡献本身在国际上是没有法律约束力的,具有约束力的是《巴黎协定》对于透明度、还有问责的这种规定,或者说条款。

张海滨

发达国家的承诺尽管没有法律约束力,但是根据“共同但有区别的责任”等原则要求他们应当援助发展中国家。现在人们对发达国家自身所面临的困难也日渐理解,例如恐袭威胁和英国脱欧谈判等等事件分散了他们对于处理气候变化问题的注意力,对于发展中国家进行援助的政治意愿也被相应地分散了。美国的退出更造成了严重的融资真空。怎么解决这个问题呢?我觉得吸引企业私营部门来参与到谈判过程中可能是一个解决方法。

Jo Tyndall

我觉得不应该夸大问题,现在其实一千亿目标里边预计只有20亿的缺口,并非难以填补。同时,有(法律)约束力的融资义务,其效果不一定比完全依靠各国的真诚善意解决的效果要好,反而使很多人望而却步了。从特设工作组的角度来看,如果能够按照计划在明年年底之前完成谈判,COP23会议会是成功的。我们希望能够进行有建设性的讨论谈判,因为大家都在寻找一种脚踏实地的可行的解决方案,如果说没有一个先于COP的这种指南的草案,就得在COP召开之后,大家根据在COP上面所提出的建议来拟一个草案。有多重因素有助于使得2018的会议成为一个成功的、按计划进行的高级别会议。而且最终能够在COP上面通过一系列具体的行动。

问题二

次国家行为体在执行《巴黎协定》当中扮演了哪些作用?这些作用关键吗?

Jo Tyndall

次国家组织非常重要,《巴黎协定》若想成功,必须要让地方政府、私营部门,以及国家政府下面的各级政府也能够参与到进程里。尽管他们并没有真正直接参加正式的谈判和每年的COP会议,但是在我看来他们确实是改变游戏规则的这样一种角色。信息的流动是双向的,政府发出一个应对气候变化的承诺、提供一种政策的确定性和稳定性,然后地方政府还有私营部门再给中央政府发回这种反馈——他们也在采取行动且非常认真地在对待这件事。所以这是一个良性循环。例如美国各州的州长都在不断重申自己对于可再生能源的目标的承诺,都在讲自己在采取行动应对气候变化,确保排放水平不断下降。您提到的中国建立国家碳排放交易制度,新西兰也非常关注,我们08年就建立了这样一个排放交易制度,这是让新西兰可以实现我们在国际气候变化上的承诺的重要政策工具。

齐晔

近年来,全球范围内迅速兴起碳排放权和碳排放指标交易的市场,即“碳市场”。新西兰的碳市场情况怎么样?您觉得它是否有效呢?

Jo Tyndall

我觉得某种程度上并不像我们希望的那么有效,一部分是因为碳单位的这种国际价格太低了,但是我们采取了几个暂时性的行动;我们关闭了国际通道,这样国内的碳价格就上升了。第二就是政府完成了对于碳排放交易制度的评估,这样就可以帮助我们了解它对于实现2030目标是否有帮助。

齐晔

非政府组织在《巴黎协定》的制定以及执行过程当中发挥了怎样的作用呢?我耳闻好几个非政府组织觉得自己被边缘化了,比如说在巴黎会议之前很多非政府组织做了很多的抗议,甚至是一些有点暴力和激进的活动。这些非政府组织是不是这个过程当中不可缺少的一分子呢?

Jo Tyndall

这些组织对于整个过程非常重要,在特设工作组我们也在寻找方法来确保我们的会议都对于观察员是开放的,只有在极个别情况下我们才会进行闭门会议。他们确实是这整个过程当中非常重要的一部分,但是必须加以管理。

张海滨

次国家组织在应对气候变化的过程当中非常重要,但这些次国家组织和中央政府是不是一样重要呢?我们并不感觉如此。这几个月我也做出了很多努力,尝试联系负责北京和加州之间的气候变化工作组的人士,还有深圳和加州的气候变化工作组的人员,他们告诉我说工作不得不停止,因为特朗普上台之后国家级别的合作就停了。而城际,也就是城市对城市的合作,是基于战略对话的基础上建立起来的,但是特朗普不喜欢和中国进行气候变化合作,所以他们停掉了政府级别的,政府间的和城市间的气候变化的合作,这是非常令人伤心的。我认为国家政府比次国家的参与者更重要,尽管次国家参与者的作用越来越大,但是事实是如果我们没有协调性,不同的参与者或者是利益相关方之间——比如说政府间,政府、企业界和公民之间——的协调一致的话,就会有很多的重复工作和竞争,因为资源是有限的。谈到未来全球气候治理的挑战,这种协调一致性能否达成,是一个重大的挑战。

问题三

类似像金砖国家合作会议等南南合作机制跟《巴黎协定》之间能否有机结合?

齐晔

2015年,中国投入了33亿美元到南南合作的机制,今年中国也主办了“一带一路”峰会,习近平主席也宣布中国会新增十亿美元进入到南南合作领域来应对气候变化和实现可持续发展目标。如何来看待全球范围内南南合作对于解决气候变化问题的作用?

Jo Tyndall

这是非常重要的一种力量,而且是令人鼓舞的。我们看到南南合作的影响在发展,而中国毫无疑问起到了主导作用。在联合国气候变化框架公约的背景下,南南合作方面的进展汇报是自愿性的,但是我们看到很多参与南南合作的国家也在汇报自己在实现联合国气候变化公约框架公约方面的贡献,我觉得是值得庆祝的。

张海滨

在目前阶段金砖国家合作是至关重要的,如果没有美国对于《巴黎协定》的支持,金砖国家的作用就更凸现出来了。如果我们展望气候谈判的未来和气候治理的未来的话,美国的退出意味着特朗普不愿意发挥主导作用,那么主导是谁呢?其实谁主导是非常重要的,它可以推动整个议程的实现向着实现气候治理的方向发展,所以我们需要新的领导力。欧盟和金砖国家应该合作来弥补美国退出带来的影响,来实现《巴黎协定》设定的目标。

齐晔

那么对于领导力的讨论以及新的主导力量的产生,谁来主导关于气候变化的国际性的谈判,以及南南合作的作用,我们想听听大使的意见。您刚才也谈到了这种进展汇报是自愿的,所以我是不是可以这样理解,南南合作不是联合国主导的全球气候治理的一个官方认可途径?

Jo Tyndall

不是。

问题四

如何改进联合国主导的气候治理机制?

齐晔

目前联合国主导的关于气候变化的行动的共识在增强,另外一方面全球气候变化方面的局势越来越严峻,仅以联合国主导的工作应对气候变化是否足够?如果不是的话,那么我们还可以做哪些努力?

Jo Tyndall

因为UNFCCC是1992年诞生的,《巴黎协定》也就是一年多的历史,所以我们必须要给他们一些时间,例如《巴黎协定》的新鲜之处就在于为所有人提供了一种选项来采取共同行动。但是我们知道各国在经济发展方面存在着巨大的差异,而《巴黎协定》超越了这种差异,希望它能够解决我们共同应对的问题。我们在谈新型的领导力,也谈到了联合国主导的行动,实际上这里面涉及很多问题,还有谈判的不同的立场,甚至可能是针锋相对的。但就像您说的,我们要填补领导力的真空,我们需要有不同的思路来思考领导力。我们应该找到我们之间的共性,并且要有一致的目标,而不是过度强调在不同类型的国家之间存在的差异。这是联合国气候变化谈判的核心,我们有了《巴黎协定》,我们找到了一条路径,也就是共同但有差异的责任,以及国家自主贡献方案。

张海滨

就我来看,UNFCCC、《京都议定书》和《巴黎协定》都是联合国主导的多边行动倡议,联合国应该是比任何国家和国际机构都有权威,所以我们没有必要来抛弃联合国主导的体系来选择其他的路径,联合国主导的多边的气候变化的机制应该是一个基础,所以关键的问题就是如何来改进,而不是改变、替代联合国。当然我并不是说完全排除这种可能性,但是它确实是极端的情况下才会发生的,所以我们关注点应该是如何来改进联合国主导的体制而不是如何来替代。

我觉得有三个核心的概念很重要。第一是领导力,不管如何界定领导力,都必须要解决这个问题。因为国际气候变化全球气候变化谈判的历史重复,一次又一次的告诉我们,如果没有主导力量的话,那他注定是失败的。第二点,就是一致性。多边体系是不能够抛弃的,但是我们如何来进行很好的协调,来避免重复性的工作,或者是对于有限资源的竞争,这是很重要的问题。第三点就是创新,尤其是可再生能源和这种清洁技术方面的创新。

问题五

您期待联合国为贯彻《巴黎协定》的内容在未来采取什么样的行动?对于2014年到2015年联合国的这些倡议作何评价?联合国能否作为落实协定目标和领导气候治理的基础性机制?

Jo Tyndall

我觉得联合国扮演着重要角色,因为如果政府看到其他国家都在采取措施,那么它肯定也更容易、更愿意在本国推动相关行动;不管你认为联合国是不是高效,或者它的抱负是否足够大,我们都希望提高效率。但是现在的事实是我们有了一个全球性的协定。在大多数情况下我们各国的政府面临着在短期内进行更迭的挑战,而气候变化是一个长期视角,所以我觉得联合国在这方面是有很大的价值的。联合国一直能够给我们注入信心,并且会一直采取这种长远的视角。

张海滨

谢谢,请允许我提一个新问题来回答这个问题:您有没有其他替代方式来代替联合国?没有吧。所以,我刚才也谈到了联合国的最大的优势就在于它是独一无二的,它有193个成员国,是世界上最大的国家间机构,是一个非常有价值的国际机构和平台,以实现多边的目标。还有一个不能够放弃联合国的原因是,时间不够了。我们看看数字,我们已经不能再等待了,不能再建立一个新的机制了。因为建立新的机构是要耗时耗力的,我们是承担不起这个后果的,所以我们必须要改进联合国,而不是要替代联合国。

齐晔

我非常喜欢您的这种回答问题的策略。您通过提问来回答问题,我也经常用这样的方式来回应孩子们的一些抱怨。他们对我不满意的时候,我就会问他,你还有得选吗?我觉得我们可以沿着这个问题再推进一步。有的人会说,我们考虑所有的因素,中国、美国、欧盟、新西兰,他们的排放占到全球排放近60%了,毫无疑问,这几个国家都付出了很多的努力来进行减排和气候减缓方面的努力,但是他们是出于不同的原因。比如美国减排主要的因素就是用天然气替代煤,中国是另一个例子,它节能减排主要的因素是为了解决能源短缺和空气污染的问题。那么对于欧盟来说,有28个成员国做了很多的努力来进行减排,他们从中国和其他国家进口产品能够减少在生产过程中的二氧化碳的排放。再比如像俄罗斯,使用天然气能源来替代等等。很多人会说,我们为什么需要联合国主导的气候变化的行动呢?让世界找到自己的方法就好了。

Jo Tyndall

首先,如果政策决定或者说投资决定是出于其他原因做出、但同时也有利于应对气候变化,我们就不应该反对这些决策,而是应该欢迎他们。第二点就是需要政策的协调一致,必须要有政府间、政府内不同部门间,以及私营部门间的协调。

问题六

我非常高兴听到化石燃料时代的终结前景。我们是一个夏令营的学员。想问我们这一代年轻人在应对气候变化问题上可以发挥怎样的作用?

齐晔

我很高兴今天有一些中学生参加活动。我们请某个同学来提问题吧,因为你们非常重要,我们讨论的问题其实是和大家的未来有关的。根据《巴黎协定》,到了你们的孩子一代,会看到化石燃料时代的终结。

Jo Tyndall

感谢你们今天抽出时间来到这里。我觉得确实有一些是个人可做的,比如改变自己的生活方式,交通和消费选择。我一直认为大家要向政治家提出自己的意见,或者说发出信息,关键的一点就是你要鼓励他们,而非指责;鼓励政府不断地去做出正确的决定,要确保他们沿着正确的方向走。

张海滨

我想用一句话来总结,我觉得,未来气候变化的结果掌握在青年人的手里。

2017年09月04日   来源:清华布鲁金斯中心